Perdebatan konstitusional atas frasa “kerugian keuangan negara” dalam UU Administrasi Pemerintahan membuka persoalan penting tentang kepastian hukum. Isunya bukan hanya soal pilihan istilah, melainkan tentang batas antara mekanisme administratif dan pemidanaan.
Tabooo.id: Deep – Ada satu kata yang terlihat kecil, tetapi bisa menentukan arah hukum: “keuangan”.
Dalam perkara uji materi Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Pemohon mempersoalkan kata itu karena muncul dalam frasa “kerugian keuangan negara”. Bagi Pemohon, frasa tersebut bukan sekadar pilihan bahasa. Frasa itu bisa membuka pintu tafsir yang menyeret kesalahan administratif pejabat pemerintahan ke ranah tindak pidana korupsi.
Masalahnya sederhana, tapi dampaknya tidak main-main: kapan pejabat cukup menyelesaikan kesalahan secara administratif, dan kapan kesalahan itu berubah menjadi perkara pidana?\
Sengketa Istilah yang Tidak Sesederhana Kamus
Perdebatan ini berpusat pada Pasal 16 ayat (6), Pasal 20 ayat (2) huruf c, dan Pasal 20 ayat (4) UU Administrasi Pemerintahan. Ketiga norma itu menggunakan frasa “kerugian keuangan negara”.
Pemohon menilai penggunaan kata “keuangan” menimbulkan ketidakpastian hukum. Sebab, dalam praktik hukum Indonesia, frasa “merugikan keuangan negara” sangat lekat dengan tindak pidana korupsi.
Di sisi lain, UU Administrasi Pemerintahan berdiri dalam rezim hukum administrasi. Undang-undang ini mengatur tertib penyelenggaraan pemerintahan, mencegah penyalahgunaan wewenang, menjamin akuntabilitas pejabat, serta memberi perlindungan hukum bagi masyarakat dan aparatur negara.
Karena itu, Pemohon melihat ada bahaya konseptual. Jika UU Administrasi Pemerintahan memakai istilah yang dekat dengan tipikor, batas antara salah administrasi dan korupsi bisa menjadi kabur.
Dengan kata lain, meja administrasi bisa berubah menjadi ruang tunggu pidana.
Kerugian Negara vs Kerugian Keuangan Negara
Secara konseptual, “kerugian negara” dan “kerugian keuangan negara” memang tidak sepenuhnya sama.
Dalam rezim perbendaharaan, hukum memaknai kerugian negara atau daerah sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan barang yang nyata serta pasti jumlahnya. Kerugian itu bisa timbul karena perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun lalai.
Orientasinya pun jelas: pemulihan, penggantian, dan penyelesaian administratif.
Sementara itu, dalam rezim tindak pidana korupsi, frasa “merugikan keuangan negara” menjadi salah satu unsur tindak pidana. U Tipikor biasanya mengaitkan frasa tersebut dengan perbuatan melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, tujuan memperkaya diri sendiri atau orang lain, serta kerugian yang benar-benar nyata.
Namun, masalahnya tidak bisa berhenti pada istilah.
Satu frasa tidak otomatis membawa seluruh rezim hukum. Istilah yang sama bisa punya fungsi berbeda, tergantung letaknya dalam norma. Dalam UU Administrasi Pemerintahan, frasa “kerugian keuangan negara” muncul dalam mekanisme pengawasan internal dan pengembalian kerugian. Ia tidak muncul sebagai unsur pidana.
Di titik ini, kekhawatiran Pemohon punya dasar praktis. Namun, secara normatif, frasa itu belum cukup untuk menyatakan bahwa UU Administrasi Pemerintahan sedang membuka pintu kriminalisasi otomatis.
Pasal 20 Masih Bicara Administrasi
Pasal 20 UU Administrasi Pemerintahan mengatur pengawasan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah atau APIP terhadap dugaan penyalahgunaan wewenang.
Hasil pengawasan itu dapat berupa tiga kemungkinan. Pertama, tidak terdapat kesalahan. Kedua, terdapat kesalahan administratif. Ketiga, terdapat kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara.
Jika hanya ada kesalahan administratif, pejabat harus memperbaiki administrasi. Jika kesalahan administratif menimbulkan kerugian keuangan negara, pejabat harus mengembalikan kerugian tersebut.
Artinya, Pasal 20 tidak sedang menyusun jalan pintas menuju pidana. Norma itu justru menempatkan mekanisme administratif sebagai jalan pertama.
Ini penting. Dalam negara hukum, tidak semua kesalahan pejabat harus langsung dibaca sebagai korupsi. Ada kesalahan administrasi, ada kelalaian, ada salah prosedur, dan ada pula tindak pidana. Semua punya ukuran berbeda.
Korupsi tidak cukup dibuktikan hanya dengan adanya kerugian. Harus ada unsur pidana lain, seperti niat jahat, penyalahgunaan kewenangan, tujuan menguntungkan diri sendiri atau pihak lain, dan kerugian yang nyata.
Kalau semua kesalahan administratif langsung dicurigai sebagai korupsi, birokrasi bisa lumpuh. Pejabat akan takut mengambil keputusan. Ujungnya, pelayanan publik bisa tersandera oleh ketakutan hukum.
Ironisnya, hukum yang seharusnya menertibkan pemerintahan justru bisa membuat pemerintahan takut bergerak.
Masalah Utama Ada di Ketidakkonsistenan Pasal 20
Meski begitu, bukan berarti UU Administrasi Pemerintahan bebas dari masalah.
Kelemahan paling nyata justru muncul dari ketidakkonsistenan istilah dalam Pasal 20.
Pasal 20 ayat (2) huruf c menyebut “kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara”. Pasal 20 ayat (4) juga menyebut “pengembalian kerugian keuangan negara”.
Namun, Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) tiba-tiba memakai frasa “pengembalian kerugian negara”.
Perbedaan ini terlihat kecil, tetapi secara hukum bisa menimbulkan masalah. Ayat (5) dan ayat (6) merujuk langsung pada ayat (4). Jika ayat (4) bicara tentang kerugian keuangan negara, seharusnya ayat berikutnya memakai istilah yang sama.
Di sinilah letak disharmoni norma.
Mahkamah melihat persoalan ini. Namun, alih-alih menghapus kata “keuangan”, Mahkamah memilih jalan pemaknaan. Mahkamah menafsirkan frasa “kerugian negara” dalam Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) sebagai “kerugian keuangan negara”.
Dengan cara itu, Pasal 20 tetap koheren. Objek kerugiannya tetap spesifik. Mekanisme administratifnya tetap terjaga.
Menghapus Kata “Keuangan” Justru Bisa Membuka Masalah Baru
Pemohon meminta agar kata “keuangan” dihapus. Tujuannya agar norma kembali ke rezim administrasi.
Namun, solusi ini tidak sepenuhnya aman.
Frasa “kerugian negara” justru lebih luas daripada “kerugian keuangan negara”. Ia dapat mencakup uang, surat berharga, barang, aset, bahkan dalam konteks tertentu bisa bersinggungan dengan kerugian lingkungan atau bentuk kerugian lain.
Sementara Pasal 20 bicara tentang pengembalian kerugian dalam waktu tertentu. Mekanisme seperti itu paling masuk akal jika menyasar kerugian finansial yang terukur dan bisa dihitung.
Jika kata “keuangan” hilang, muncul pertanyaan baru. Apakah mekanisme yang sama juga harus menampung kerugian aset? Apakah kerugian lingkungan hidup juga masuk? Bagaimana cara mengukurnya dalam waktu singkat?
Alih-alih memperjelas, penghapusan kata “keuangan” bisa memperluas medan tafsir. Kepastian hukum yang dicari justru bisa makin menjauh.
Di titik ini, kata “keuangan” bukan sumber kekacauan. Ia justru menjadi pagar pembatas.
Pasal 16 Bukan Jalan Pintas ke Pidana
Perdebatan juga menyentuh Pasal 16 ayat (6). Norma ini mengatur bahwa jika sengketa kewenangan menimbulkan kerugian keuangan negara, aset negara, dan/atau lingkungan hidup, penyelesaiannya mengikuti ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pemohon menilai norma ini juga berpotensi menyeret persoalan administrasi ke pidana.
Namun, Pasal 16 ayat (6) sebenarnya bersifat rujukan. Ia tidak menetapkan unsur pidana. Ia tidak menyebut sanksi pidana. Ia juga tidak menyatakan bahwa setiap sengketa kewenangan yang menimbulkan kerugian keuangan negara otomatis menjadi korupsi.
Frasa “sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan” berarti penyelesaiannya bergantung pada rezim hukum yang relevan.
Jika masalahnya administratif, mekanisme administratif berjalan. Jika ada unsur pidana yang benar-benar terpenuhi, barulah hukum pidana masuk. Itu pun sebagai jalan terakhir, bukan refleks pertama.
Bukan Sekadar Kata, Ini Soal Nasib Pemerintahan
Perkara ini memperlihatkan satu hal penting: dalam hukum, bahasa bukan sekadar alat tulis. Bahasa bisa menentukan batas kewenangan, arah penegakan hukum, bahkan nasib seseorang.
Bagi pejabat pemerintahan, perbedaan antara “salah administrasi” dan “korupsi” bukan sekadar teori ruang kuliah. Perbedaan itu bisa menentukan apakah pejabat harus memperbaiki prosedur, mengembalikan kerugian, atau menghadapi proses pidana.
Bagi publik, isu ini juga penting. Negara tetap harus tegas terhadap korupsi. Tapi negara juga tidak boleh menjadikan pidana sebagai palu untuk memukul semua kesalahan birokrasi.
Negara harus menghukum korupsi. Namun, negara juga harus mengoreksi administrasi yang keliru secara tepat. Kalau negara mencampuradukkan dua hal ini, hukum bisa kehilangan proporsi.
Dan ketika hukum kehilangan proporsi, yang muncul bukan keadilan, melainkan ketakutan.
Jalan Tengah: Pidana Tetap Terakhir
Dari seluruh konstruksi hukum tersebut, posisi yang paling kuat bukan menghapus kata “keuangan”. Posisi yang lebih presisi adalah mempertahankan frasa “kerugian keuangan negara” dalam Pasal 16 ayat (6), Pasal 20 ayat (2) huruf c, dan Pasal 20 ayat (4), tetapi membacanya dalam konteks administratif.
Aparat tidak boleh memakai frasa itu sebagai tiket otomatis menuju tindak pidana korupsi. Penegak hukum harus memahaminya sebagai kategori kerugian finansial yang mekanisme administrasi dapat hitung dan pulihkan.
Namun, pembaca hukum perlu memahami Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) secara harmonis. Mahkamah memaknai frasa “kerugian negara” dalam dua ayat itu sebagai “kerugian keuangan negara”, karena keduanya merujuk pada ayat (4).
Dengan begitu, batas antara administrasi dan pidana tetap terjaga.
Pejabat harus lebih dulu menyelesaikan kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara melalui koreksi dan pengembalian. Pidana baru boleh masuk jika unsur tindak pidana benar-benar terpenuhi.
Ini bukan sekadar debat kata “keuangan”. Ini debat tentang cara negara memperlakukan kesalahan: apakah hukum pidana akan menjadi “primum remedium” atau “ultimum remedium” @jery
